2015年5月11日-15日，甘肅省委辦公廳綜合信息處課題組深入慶陽、平涼、白銀就鄉鎮職能作用發揮情況進行了調研，調研發現在農村社會深刻變革、農業產業結構深刻調整、農民利益格局深刻變動、農民思想觀念深刻變化的時期，鄉鎮職能作用發揮良好，但也存在一些需要重視和解決的問題。

一、鄉鎮干部職能作用發揮現狀及面臨的問題

1.核心職能——落實與執行黨和政府方針政策作用發揮較好

鄉鎮的核心職能始終是不折不扣落實與執行黨和政府的方針政策政令：（1）落實與執行黨中央和國務院農業和農村方針政策政令。主要有惠農政策，如糧食直補、退耕還林、農村低保等；（2）落實與執行省市黨委和省市政府農業和農村發展的方針政策。主要有精準扶貧、計劃生育、農業項目等；（3）落實與執行縣委縣政府農業和農村管理的方針政策。主要有精準扶貧、農業產業、項目實施等。

從調查的幾個鄉鎮來看，這一職能發揮較好，充分體現了鄉鎮在農業農村發展中的基礎性和建設性作用。

2.服務職能——服務群眾和方便群眾的基層服務型政府作用發揮顯著

鄉鎮政府的服務主要包括：（1）圍繞培育和壯大特色優勢產業，支持服務對象發展種植業、養殖業、民族手工業、鄉村旅游業等的信息服務；（2）圍繞服務對象的就業和生產能力，對其進行職業教育、參加實用技術培訓給予信息服務；（3）圍繞民生項目，提供與項目相關的公益服務。

從調查的幾個鄉鎮來看，這一職能作用發揮顯著，在創新為民服務內容，探索為民服務方式等方面效果明顯。

3.基本職能——農村基礎設施建設、生態建設及鄉村文化建設作用發揮一般

建設農村基礎設施、發展農業環保及促進鄉村文化建設是鄉鎮的基本職能?？陀^形勢要求鄉鎮工作要向特色、專長、精準方向發展，即，能從本地的實際出發，制定相應的發展戰略；能從本鄉鎮特點上下功夫，建設有地方核心競爭力的新農村；能夠了解市場的需求，了解農產品發展的動向，通過科學決策滿足市場需求，增加農民收入；通過加強農村環保建設，建設整潔、綠色的新農村；豐富群眾文化生活，促進具有本地特色的鄉村文化發展等。

從調查的幾個鄉鎮來看，這一職能作用發揮一般。原因是這一職能的發揮很大程度取決于財政供給能力，幾乎所有鄉鎮財政都緊張，甚至寅吃卯糧。

4. 保障職能——推動農村經濟發展和促進鄉鎮經濟發展作用發揮一般

鄉鎮經濟作為縣域經濟的基礎和重要組成部分，也是建設新農村的一個重要環節：（1）農業經濟。為農戶培訓、咨詢、種子和種苗引進等，轉化及推廣農業項目，促進項目落地、轉化和產業化；精準扶貧工作的推進、農業產業結構調整、基地農業建設、特色農業培育、農業產業化的經營，以龍頭農產業帶動農民發展等。（2）鄉鎮工業。包括推動園區經濟、發展特色工業、扶持中小企業、招商引資等。（3）城鎮商貿。重點加強對農產品交易市場和商貿市場的功能完善和基礎建設。

從調查的幾個鄉鎮來看，這一職能作用發揮一般。原因是農業技術人員流失、懂農業的鄉鎮干部越來越少，加上青壯年外出務工，花錢費力推動難，大多數的鄉鎮經濟還沒有形成產業化。

5.輿情職能——宣傳政策、教育農民及民情民意的上傳下達作用發揮不明顯

目前，鄉鎮干部工作的大部分時間（主要精力）都花在了宣傳黨和政府的惠農政策及民情民意了解、農村和農民問題解決、上級工作安排等方面：（1）掌握中央和省市各級黨委、政府的支農惠農政策，講政治、講發展、講服務、講和諧，并全面落實好，宣傳好黨和政府的惠農政策，如宣傳黨和國家有關計劃生育的方針、政策、法律、法規，普及計劃生育科學知識等。（2）掌握村情民情和社情民意，把群眾主流需求傳遞到高層。一是包村。就是干部進村發動群眾，發展致富項目，樹立致富典型，帶富全村群眾，把鄉鎮“政策引導、典型示范、市場服務”的工作職責具體化。二是入戶。就是鄉鎮干部進入每一戶了解民情、關注民生、增加民智、保證民穩、促民守法，做好聯系群眾工作。三是聯事。就是鄉鎮干部抓好上級安排的各項中心工作，安全生產、依法協助消化處理重大信訪案件、刑事案件等具體事務，做到“小事不出村，大事不出鄉”。

從調查的幾個鄉鎮來看，這一職能作用發揮不明顯。其原因是隨著社會轉型，群眾思想多元化、貧富差距較大、年輕干部工作力不從心，雖然投入大量人力，但效果不明顯。

二、影響鄉鎮職能作用發揮的原因

1. 權責失衡：“有限的職權，無限的責任”

目前，鄉鎮范圍內有經濟收費權或行政管理權的“七所八站”，如財政、稅收、國土、工商、公安等基本上垂直上級政府部門管理，鄉鎮政府基本上沒有獨立的行政許可權、強制權、處罰權。但鄉鎮在權力減少的同時，承擔的責任卻越來越大，哪一項工作出了問題鄉鎮都不可避免地要被追責?？梢哉f，招商引資、計劃生育、安全生產、社會治安、信訪穩定等無所不干，政治、經濟、文化無所不管，黨、政、社無所不包。特別是一些階段性、臨時性、突擊性任務一茬接一茬，一項接一項。鄉鎮政府面臨工作的巨大壓力，但現實中卻存在著尷尬的局面。一方面上面追責、增壓，另一方面，卻沒有相關的管理權限，沒有法定的執法權、處置權。部分鄉鎮基層干部在座談中說，比如農村中三輪車載人是違規違法的，牽扯到安全問題，鄉鎮政府沒有執法權，只能規勸；食品、藥品安全問題、計劃生育中兒女雙全的結扎問題、社會撫養費征收問題，執罰權都在縣里，但是發生問題執法卻要追究地方責任。尤其是違法占地、安全生產、信訪矛盾等等，這些鄉鎮一沒執法權，二沒強制手段的工作，只有硬著頭皮去做，甚至違著法去“執法”。

2. 財權事權不對稱：“有限的財權，無限的事權”

財政是執政之基，是發展的保障。任何工作沒有財力做后盾，都是無稽之談。從我們的調研來看，“分灶吃飯、鄉財縣管”的體制使鄉鎮政府都是依賴上級有限的財政轉移資金勉強度日。靜寧縣每一個鄉鎮是縣財政年撥款50萬元，鄉鎮政府除支付臨時人員工資、水電暖、報刊訂閱等辦公經費外，還要負擔公共交通、公共衛生、農村公共設施維護以及農村教育、社會治安等公共事務，甚至還要對農田水利、基礎設施建設及公益事業項目配套一定比例的資金，導致一些項目難以啟動?？梢哉f，鄉鎮政府財政收入減少，但是鄉鎮政府的事權有增無減，造成了鄉鎮財政入不敷出，負債運行。

3. 主動作為與被動應付的悖論：“有限的主動，無限的被動”

調研來看，現行的上級對鄉鎮政府的考核管理辦法存在著很大的不合理性。比如靜寧縣為了發展蘋果產業，縣上就給適宜發展蘋果產業的鄉鎮下達任務，完不成任務，就“一票否決”。而在發展蘋果產業中，一些鄉鎮的農民由于只看到眼前利益就是不愿栽植蘋果樹。因此，每年春季栽種的時候，為了完成任務，鄉鎮干部每天都要在村組死看硬守，防止農民把預留的栽蘋果樹的地種上其他作物或者把已經栽好的蘋果樹拔了，這就對鄉鎮干部產生了巨大的政治壓力和精神壓力。調研中我們見到的幾個鄉鎮負責人都對“一票否決”頗有異議，認為“一票否決”易使鄉鎮干部陷于被動，工作太難干，如慶城縣“一票否決”的內容就有8項內容。

4.人手少但能干事的人更少：“有限的人力，無限的任務”

當前，鄉鎮政府缺乏應有的用人自主權和管理權。大部分鄉鎮干部隊伍青黃不接、年齡斷層、年齡老化、結構不合理等情況非常突出。工作人員數量多，但工作能力強的人員少，在鄉鎮一人多崗、一人多職的現象十分普遍，工作人員平均要承擔2-3個工作崗位，同時，還要參與包村、中心工作、臨時性工作、階段性工作等。再由于條塊分割，鄉鎮政府對于上級垂直管理部門的人員沒有管理權，有什么工作和任務只是協調，不能行使行政命令。

三、對策建議

1.明確鄉鎮的職能與權限，突出重點、簡化考核，推動精神減負

鄉鎮的工作環境復雜，上級部門應正視鄉鎮的難題，在激發鄉鎮職能發揮的時候，要更多做好制度保障，出臺具體規定，明確鄉鎮的職能與權限，以及因為哪些行為可以免責。一是責任大與權力小。鄉鎮政府是一個責任大、權力小的政府，很多問題都需要鄉鎮來承擔責任，但這些問題不少都是上級安排或設計的，他們沒有權力去解決。在缺乏足夠行政權力和財力的情況下，鄉鎮職能作用發揮只能在優化服務上面想辦法。二是責任和財力的不匹配。按照現在的稅制，鄉鎮政府的財政來源很少，縣級的稅收基本都只夠人員工資，在這種情況下，鄉鎮的職能作用發揮缺乏足夠財力支持，尤其是改善民生如公共基礎設施、鄉村文化、生態環境保護等建設力不從心。三是鄉鎮能做什么、不能做什么？問題看似簡單，但在實際工作中難于把握。（1）鄉鎮工作的有些職能存在摸著石頭過河的試點探索，其實是行走在法律的邊緣，違法怎么辦？（2）鄉鎮維穩壓力大，而且是無限責任，保持穩定是鄉鎮的最重要工作，鄉鎮的工作顯得畏首畏尾，甚至個別群眾無理取鬧也的忍氣吞聲，因為一不小心就會碰高壓線，該如何評價他們的工作？所以，我們要突出重點、簡化考核，推動精神減負。

2.加強鄉鎮干部隊伍建設，加強培訓，促進能力提升

一支高素質、戰斗力強、凝聚力強的干部隊伍是發揮好鄉鎮干部職能作用的前提。當前鄉鎮領導換得勤，有能力的干部“走”（上級調走）的快，出現“鐵打的單位流水的官”態勢，造成鄉鎮領導用人的時候卻發現找不到合適的人選，喜用人但不喜培養人。鄉鎮主要領導要樹立一種“選準一個、培養一個，培養一個、選定一個”，大力培養所需人才，讓人盡其才，幫助干部根據自身特點準確定位所需之才。在用人機制上要解放思想，建立一支與時代相適應的用人機制，打破干部身份限制、學歷界限、資歷界限等，真正做到任人唯才、用人唯才，堅決做到寬進嚴出，提高鄉鎮干部工作的積極性。

3.加大資金撥付力度，解決鄉鎮政府無錢辦事的難題

在兼顧縣鄉利益的基礎上，充分考慮到鄉鎮財政收入的增長及承受能力，合理劃分鄉鎮收支范圍，按事權與財權相統一的原則，因地制宜，區別對待，確定撥付基數，不要每一個鄉鎮都是同樣撥付。同時撥付基金要保證鄉鎮政府行使基本職能的財力需要和可持續發展。應加大貧困的鄉鎮的幫扶力度，對財力薄弱的鄉鎮，在交通、通訊、電力等基礎設施建設和財政分成方面加大資金扶持；對地方偏僻的、交通不方便、區位不優的鄉鎮，則給予傾斜政策。

4.巧妙適宜的使用行政方法，實現精準化扶貧

行政方法是在實際的行政管理過程中運用的、最普遍的行政管理方法，當然也是一種非常有效的行政管理方法。從調研來看，實現精準化扶貧巧妙適宜的使用行政方法很重要。比如靜寧縣在推廣蘋果產業中，剛開始有很多農民受眼前利益的影響都不愿意栽種蘋果樹，縣鄉為了發展蘋果產業就在適宜種植蘋果的地方巧妙適宜的使用行政方法，結果是一個產業，六任政府，花了30年的時間，到今天大部分農民因為蘋果產業而脫貧。

5.完善人才交流機制，建立培訓學習制度

應該在鄉鎮之間、崗位之間、單位之間、地區之間進行適當的橫向和縱向干部交流學習和干部掛職，把教育培訓放到更加突出的位置，從根本上解決鄉鎮干部的鍛煉問題，這也是進一步發揮好鄉鎮職能作用的重要方面。面對工作難題和經驗不足，“本領恐慌”、“能力不足”和“往那里奮斗”已經成為了鄉鎮干部特別是青年干部緊迫的問題。調查顯示，鄉鎮干部非常需要有針對性的學習和培訓機會，如以老帶新、實踐指導等，更希望能夠到外面去走走看看，通過培訓學習為工作充電，開拓自己的視野，進一步增強自己的工作創新活力。

（張晉平，甘肅省社會科學院決策咨詢與公共政策研究所副研究員；

    魏學宏，甘肅省社會科學院決策咨詢與公共政策研究所副所長、副研究員）